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矿业权交易相关制度杂议

2021-1-29 8:12:21 来源:中国矿业报 作者:侯海生

我国矿业权市场的发展,在全世界主要经济体中,一直比较另类。生产资料全民所有制原则下的矿产资源管理,在矿业大国中少之又少,可以借鉴与参照的模式不多。同时,我们的矿业法规体系中,不少东西是舶来品,与本土的法治文化传统适应性很差,与高速发展的经济和社会现实更加不适应。从矿法推出至今,矿产资源领域连续不断、名目繁多的各类整顿治理,也可以看出问题所在。仅从管理实践观察,法规不适应国情导致政府的依法行政难上加难。

在这样的大背景下,矿政管理部门呕心沥血,尤其自然资源部组建以来,努力按照国情和行业实际,推出一系列矿权改革新举措,有些受到业界的好评。例如,近年来的矿业权信息化管理改革,在信息公开、矿业权监测、制度建设方面取得的进展。例如,在矿权管理改革的配套方面,矿业权出让分级分权放权、优化储量管理基础上的评审备案、矿权评估中介的企业化改革、促进市场主体在矿权市场的主导作用等,都为下一步改革拓展出新的更大空间。可以说,在无比艰难的环境和市场氛围中,矿权管理改革的多方位努力可圈可点。

新的一年已经到来,新的五年计划即将展开,笔者在回顾矿权市场管理改革进展的同时,也一直跟踪研究相关改革措施的综合效应问题。毕竟改革是个探索和试错的过程,及时总结经验教训,找到规律性问题,提出进一步改进工作的意见建议,也是我们工作的传家法宝。本着这个原则,笔者就矿业权市场交易以及相关规制方面的问题,把是长期观察思考的若干问题罗列出来,以期与感兴趣的同仁一起讨论,推进相关的管理创新与改革能够更加高质量深化。

一、以矿权招拍挂为核心的交易方式

自《探矿权采矿权招标拍卖挂牌管理办法(试行)》推出以来,政府的矿权出让行为,开始直接演化为市场交易行为,法定的行政授予方式,变为政策性的市场交易方式。伴随着政府和市场主体的实践,业界的讨论从来没有停止。在此期间,矿业经历了一轮景气度的转换,从高峰到低谷,近期波动巨大,并可能进入回升的路径。业界同仁对矿权交易方式的改革体验,也在讨论中日益深入,分析其中相对深入的讨论内容,概括起来大致有两方面观点:

一方面,我国的矿业权招拍挂制度,初心在于反腐,同时也考虑了全民所有的矿产资源收益合理分配问题。但是,经过十多年来的实践探索,已经可以明显看出若干缺陷。矿政管理在依法行政方面,以及矿业发展、包括矿产勘查的内在规律方面,既没有招拍挂的法律依据,也不存在逻辑上的必然性。众所周知,自2003年矿权招拍挂推出后,直到党的十九大之前,矿业领域的腐败案件仍然高发,其中,有的甚至利用招拍挂的路径,在获取矿权过程中,通过搞“合理”的技术性手段,光明正大地走上交易平台。所以,按照反腐的“初心”,矿权招拍挂的设计和实践,值得深刻反省。

至于国民财富分配不公,则是需要改变观察角度的问题。矿法施行以来,矿业大体经过了两个景气度,期间的造富效应远超世界水平,这只需要简单分析几个国内外的“富豪榜”,便可一清二楚。包括矿产资源在内的自然资源,在开发利用中的财富分配不公,的确是不争的事实。然而,通过招拍挂的手段,并不能解决上述问题。矿权不等同于资源资产,业界已有共识。具体说,财富分配不公的问题,没有办法在矿权的出让阶段解决,矿法的管辖调整范围,并没有如此规定。只从收益结果观察,矿权出让收益和勘查成果、采矿及矿产品收益,是全然不同的数量级关系,如果单从解决收益分配的合理性考虑,那么“产出”后的变现阶段是最佳的“收费”阶段。根据矿权持有人的运营及产出结果,采取“收取甚至额外收取或者减免”等方式,更加符合市场规律和矿业自身的规律。

另一方面,矿产资源的特殊性,决定了矿权交易还必须考虑矿业发展规律,特别是找矿规律。通常认为,矿产勘查的探索性很强、不可知因素众多,投入极不确定,同时伴随风险巨大、成功率极低等因素。但是,招拍挂作为市场交易的一种手段,在移植到矿权交易过程中,并没有顾及矿产勘查内在的矿业自身的规律。典型的情况是,对地质条件复杂、基础调查薄弱的勘查项目,通过价高者得的刺激,往往盲目抬高价格,把极不确定的预期夸大为必然的收益。结果,很容易导致投资者在前期准备阶段,就发生巨额投入,进入实质性勘查阶段,资金难以为继,甚至不得不降低质量维持项目运行。事实上,采矿权的价高者得,同样会导致相同的问题。

近年来,矿权申请量衰减,除了矿业市场低迷的因素外,与矿权交易方式的僵化,投资者对中高风险项目缺乏主动性不无关系。反观业界对改良招拍挂方式的呼吁,从企业家群体一直到科学家群体,此起彼伏。这说明简单照搬招拍挂的交易方式,并没有促进矿业健康发展,也没有在实现“初心”过程中发挥理想的作用。

高风险矿权竞价出让的连带副作用,还出现在其它方面。首先不仅在客观上纵容了鼓励盲目投资,而且还导致赌徒式投机心态成为业界潮流,完全与我们国家的发展方向背道而驰。其次,如果更进一步观察,招拍挂的“矫枉过正”,与矿权申请的连年萎缩,很可能导致“双循环”战略的实施出现巨大隐患。内循环必需具备的资源内在保障机制,显然会因为投入不足而出现“黑天鹅”事件。

回到政府“依法行政”的角度观察,矿政管理长期以来的最大弱项,是对矿业从初勘到闭坑全过程的有效监管。招拍挂政策对现行矿法体系的弱项,无力打上有效的补丁。当下,业界都在紧紧抓住矿法修订的机遇,理性总结经验教训。笔者认为,通过反省矿权交易方式连带的核心问题,对改进资源管理的思路,促进行政效率和公信力的提升,必然会有收获。

二、矿权交易规则的制定方式

就事论事,矿权交易规则首先关联的是市场交易行为。交易行为的规则制定,绝大多数内容应该通过长期的市场活动逐步形成,其中起关键作用的应该是市场主体。矿权市场的主体包括,矿企、评估机构(商业性和过渡时期的事业性机构)、中介性平台机构(同样也包括商业性、事业性等类型)。由于矿权的设置牵扯到政府的法定管理范围与权限,所以政府主管部门也是交易的参与者之一。根据我国的实际,保障公有制原则下的矿产资源资产权益与权利,政府有必要介入矿权交易过程。但是,介入的范围、深度和界限值得深入探讨。

经过对几十年矿政管理实践的观察思考,笔者认为涉及到目前制定的交易规则,可以修改或改良的内容,大多为事务性质。

第一,未来由政府设置矿权并直接入市的情况,理应逐步减少;理性申请,合理合法取得应该是大多数。所以应该进一步缩小划定招拍挂范围,按照新政所划分的各类行政权限,政府只明确涉及管理权限的相关规则。原则性规定即可,具体的内容,应该放在监管方面。

其次是可以交给交易平台以及中介机构的事务坚决交出。例如,交易前各类事务、交易形式及流程等交易活动阶段的操作性技术环节,完全可以让交易平台制定规则。交易平台制定自己的交易规则,也符合市场规律。目前,无论是授权处置国有资产包括权益类资产的公共资源交易平台(矿业权交易平台),或者是经过授权的商业性平台,如京津沪渝四大产权交易机构,还是其它各种类型的交易平台,都有符合自身特点和行业需求的交易规则。针对矿权的特殊性,政府可以倡导每个具体项目的交易方案合法化,由法律中介参与,由专业化的法律机构辅助,保障矿权事务的交易合理合规合法,以期增强其法律效力。如此设计的目的,就是由专业人士和机构做专业事务,减少政府包办行为,并改变国内对政府过度依赖的社会心理。

第三是准入阶段的管控问题,包括准入条件。特殊行业的准入限制,是政府的社会管理责任。准入条件的合理设定,对行业发展和经济发展与建设中的合理成本,关系巨大。为了避免无谓的重复投入与矿业市场主体自身建设过程中的资源浪费,矿权取得的准入限制,对全社会而言,对高质量发展、高质量管理而言,都是合理的。事实上,矿产勘查和开发领域的准入,是其行业内在规律所要求的必要条件。近些年的经验教训已经说明,准入条件的简单化处理,导致的最大问题,不仅仅在于企业在初始阶段投入巨大,行业潜在支出水平非理性抬升,更为严重的是导致甚至纵容投机赌博心态大行其道。在准入事项方面,必需存在的某些内容,如资质、必要的专业性审查、投资者的保证手段、交易条件等,需要理性对待。考虑到行政纪律问题,由交易平台或独立第三方制定,限制非理性的矿权炒作,在当下完全可行。

第四是交易阶段的价格管控,包括合理划定价格范围。健康的交易行为,应该给企业足够的成本利润空间,既要帮助企业高效投入尽快产出,同时顾及企业和社会的中长期发展目标,避免企业在市场低迷或其它不利情况下,形成遗留问题,给地方政府和矿区居民造成难题和历史包袱。除了限制投机、抑制赌博性交易以外,矿权交易更重要的社会责任在于促进行业和社会的健康发展,同时也为国家的矿产资源资产管理提供良好的数据服务手段。所以,矿权交易价格有别于一般大宗商品,可否由政府规划部门综合全局需要,给出每个阶段单矿种的“政策权重”,以期引导市场失灵下的资源保障和投入方向。

第五是关于公共资源交易平台(矿业权交易平台)建设的相关讨论。公共资源交易平台虽有“强卖”之嫌,但确符合国情。全民所有的资源资产,在缺乏变现渠道的状况下,政府自建自管当属合理。在建得过多、管得不理想的情况下,国务院办公厅印发了《整合建立统一的公共资源交易平台工作方案》的通知。当时的市场环境与现在已经有了很大差异,尤其是2020年中央关于“要素市场”建设的指导性政策意见出台,市场配置资源,包括矿产在内的资源配置,原则更加清晰。从配置方法和途径研究,特别是遵循市场规律去研究,当下的交易平台建设和交易规则方面的问题,“亟需通过创新体制机制加以解决。”仔细分析这些问题,我们不难看到,除了监管方面的内容,其它方面特别是交易方面的各类问题,政府事实上很难厘清和规制。所以,后来又有了 2019年5月发布的《国务院办公厅转发国家发展改革委关于深化公共资源交易平台整合共享指导意见的通知》。其中对交易规则方面,有如下表述:“在政府主导下,不断完善分类统一的交易制度规则……”值得注意的是,2016年6月24日,国办转发的国家发展改革委令(39)号《整合建立统一的公共资源交易平台工作方案》中,还是表述为“国务院有关部门要根据工程建设项目招标投标、土地使用权和矿业权出让、国有产权交易、政府采购等法律法规和交易特点,制定实施全国分类统一的平台交易规则和技术标准。”到2019年,改为“政府主导”,而不是政府制定。随着市场化的深入,市场主体承担市场责任,办理应该由市场承担的事务,这是市场自身的逻辑。尽管公共资源交易平台还不是完全意义上的市场主体,但是它作为市场交易的组织者和参与者,显然对交易制度、交易规则等事务,更加熟悉,也有更为直接的责任。按照这个道理,交易平台的交易规则,除了政府直接承担的职责外,市场交易活动的其它内容,都应该由平台来制定。根据笔者调研,各类交易平台中,凡交易活跃,组织到位,主动性强的机构,都有自己成熟的交易规则,并且十分意愿参与制定和修改政府层面的交易规则。

第六是政府压力最大的核心内容——监管。无论改革开放之前,还是近几十年来,监管乏力一直是我国社会发展中各行各业力不从心的憾事。不论在政府行政过程还是企业运营过程,有效监管的手段与结果,都难令全社会满意。所以,政府在主导交易规则完善的过程中,真正的难题是监管,有效的监管。

第七是政府的身份问题。竞价出让矿权的模式,把政府推入了市场,成为交易者一方,同时政府还要建设交易平台,制定交易规则,把自己推上了裁判员的位置。这是矿法体系修订无法绕开的难题。政府应该如何避免承担更大的不必要的风险,避免过多介入市场的事务,政府介入矿权交易的合适度边界,是个艰巨的中国式课题。由于体制特点,政府承担高风险勘查项目,那么在合适的名目下,收回投入理所当然无可厚非。但是业界反问,企业出资申请高风险阶段的探矿权,原本通过纸上作业,低成本文案功夫取得许可,合法合理,但横插入招拍挂环节,然后价高者得,显然极不合理,而且无法可依。根据矿业风险的分类分析,显然有许多类型的风险和相对应的环节,不应该让政府承担和介入。例如在地质勘查和开采阶段,在评估和交易准备阶段,在市场交易的各项事务性环节,除了监管和法定职责以及政策性因素,政府完全可以退出。在市场配置资源的大趋势下,尊重市场规律,尊重找矿规律,政府尽可能少地介入市场行为,对矿权交易制度和方式的改进,意义巨大。

遵循客观规律,按照每个行业的内在规律,去研究制定政策,那么这个行业的健康发展就有可靠的保障。在矿业发展的现实中,矿权交易制度的改革阻力来自四面八方。业内最大的困扰不是认知,而是既得利益。不论古今中外,官家和商家,企业家和科学家,经营者和工程师,历来各为其主,办事的思路不同。因为身份迥异,在矿权交易市场中,参与者各有各的参考系,道理和规律也不尽相同。尤其当下的社会转型期,人人面对诸多难题,家家负担莫名压力。公务员首先要遵守行政纪律,经营者时刻想着降低成本,工程师做梦都在优化设计。但是,杂乱的市场,一定有共存的基础,那就是规律。上文提及的市场规律、各行各业的客观规律等,是包括矿权交易在内的各类市场正常运行和良性发展的基础。在中央明确要高质量发展的今天,改革现存的矿权交易制度和模式,在技术进步的基础上,完全具备大力改进的条件。

(作者单位:自然资源部咨询研究中心)

网站编辑:宫莉

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